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Valorando los activos públicos

La riqueza pública de las naciones

Shutterstock

Un influyente informe de Stefan Fölster y Dag Detter estima que el manejo profesional de estos activos puede aumentar los ingresos fiscales por un monto equivalente al 3% del PIB. ...

La caída de la producción económica y el aumento de los déficits fiscales van a provocar un fuerte aumento en el stock de deuda pública acumulado por los países miembros de la Unión Europea. Con los tipos de interés por los suelos y el Banco Central Europeo comprometido con un ambicioso programa de compra de deuda pública, no se esperan grandes tensiones de financiación a corto plazo, pero sí se advierte un panorama fiscal cada vez más sombrío.

En 2020, el déficit público agregado de las economías europeas subirá del 1% al 9% del PIB. En 2021 seguiría observándose un importante descuadre presupuestario, aunque más moderado, en el entorno del 3,5% del PIB. Como consecuencia de esta deriva, el stock de deuda pública subirá del 86% del PIB alcanzado en 2019 al 103% esperado para 2020. En 2021 se espera un cierto descenso, hasta el 99% del PIB.

Ante el ensanchamiento del déficit, muchos gobiernos optan por subir impuestos. Sin embargo, la evidencia disponible sugiere que este enfoque resulta contraproducente. Así se desprende de los trabajos de Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco Giavazzi, quienes han estudiado cientos de planes de ajuste adoptados en la OCDE desde los años 70 y han concluido que las consolidaciones presupuestarias volcadas en aumentar la recaudación fiscal tienen un efecto contractivo sobre la economía, frenando la recuperación y enquistando el ratio de deuda/PIB en niveles elevados. Por el contrario, la aprobación de reformas estructurales combinada con la rebaja del gasto público tiene el efecto contrario: incentiva la inversión y anima la reactivación económica, de modo que el crecimiento se acelera y el peso de la deuda sobre la producción se termina reduciendo de forma más rápida e intensa.

En cualquier caso, para acelerar el proceso de desapalancamiento de las Administraciones Públicas, se hace preciso activar también un programa de privatización de activos públicos. ECONÓMICA, una consultora con sede en Austria, planteó hace un lustro la posibilidad de vender todas aquellas empresas públicas del Viejo Continente que mantienen un nivel de facturación superior a los 100 millones de euros.

ECONÓMICA estima que el valor de estas compañías ronda los 500.000 millones de euros. Francia, Alemania, Italia y Holanda atesoran las empresas públicas con mayor potencial de venta y podrían cerrar operaciones valoradas en 105.000, 75.000, 60.000 y 55.000 millones, respectivamente.

La gestión de los activos públicos como alternativa

También han pasado cinco años desde que Stefan Fölster y Dag Detter publicaron un interesante libro titulado “La riqueza pública de las naciones”. Su perspectiva de la riqueza en manos de los Estados es más amplia que la de ECONÓMICA, puesto que no solo consideran la existencia de empresas de titularidad pública, sino que también se centran en otro tipo de activos: infraestructuras de transporte (aeropuertos, puertos, carreteras, trenes…), utilidades (energía, agua, redes de telecomunicaciones), inmobiliarios (edificios infrautilizados, suelo), etc. Fölster y Detter no abogan necesariamente por la privatización completa, pero sí piden un criterio de mercado en la gestión de tales activos.

Como explica Luis de la Calle en Letras Libres, la tesis central del libro es la siguiente:

“Si los gobiernos fueran empresas, o se manejaran contablemente como tales, contarían con un balance financiero en el cual los activos serían iguales a deuda más capital, con un estado de resultados que resumiría las entradas y salidas de recursos y con reporte sobre el cambio en la posición neta en la tesorería. En el ámbito público, se enfatiza el gasto y su asignación, los ingresos tributarios y no tributarios y la deuda, pero no se repara en los activos, su calidad, su valor y el manejo que puede hacerse de ellos. Para Detter y Fölster este es un grave error. Los activos públicos no solo existen, sino que no tomarlos plenamente en cuenta impide capitalizar su buen uso y contar con una fuente adicional de creación de valor que permitiría sortear de mejor manera las difíciles restricciones presupuestarias que muchos países enfrentan. Los autores argumentan que los gobiernos son los más grandes dueños de riqueza en cada economía. Poseen activos mucho mayores que los detentados por las personas o empresas más ricas y, de manera sorpresiva, mayores de lo que ellos mismos se imaginan. La ironía de los gobiernos como dueños es que con frecuencia no saben que lo son. Casi siempre carecen de un inventario de propiedades públicas e incluso de un sistema de manejo de la riqueza pública que asegure su uso apropiado. El libro se concentra en el manejo de activos públicos comerciales, que pueden generar un flujo de ingresos: empresas estatales, banca de desarrollo, bienes raíces, infraestructura y servicios de distinta índole. Los bienes raíces son, generalmente, el activo comercial más grande pero el que menos se contabiliza. Si bien es imposible asignar un valor preciso a este conjunto de activos no contabilizados, el importe de ellos es muy elevado. El Fondo Monetario Internacional llevó a cabo un estudio de activos públicos para veintisiete países en 2013. Para casi todos ellos la suma de activos públicos financieros y no financieros excedía la deuda pública y representaba, en promedio, el 114% del PIB. Es decir, solamente el valor de los activos comerciales disponibles (que no incluyen los no explotados como yacimientos u otros recursos naturales no producidos) es comparable con los altos niveles de deuda pública que experimentan muchas economías aun después de la severa y continua crisis financiera que se inició en 2008. La magnitud del acervo de activos pone de relieve la importancia de su buen manejo. La tesis fundamental del libro es que el manejo profesional puede redundar en relevantes beneficios y en recursos adicionales para cubrir las necesidades públicas y contribuir a aminorar la carga de la deuda, al traducirse en una mayor tasa de retorno. Los recursos adicionales pueden ser muy significativos: si el valor de los activos comerciales fuere ciento por ciento del PIB, por cada punto porcentual adicional de retorno, se generaría uno por ciento del PIB en recursos nuevos. Si el incremento del retorno fuere de 3,5%, se podría financiar, completamente, la inversión pública de una economía promedio ya que los gobiernos dedican cerca de 3.5% del PIB para ello”

Cambio de paradigma

Fölster y Detter defienden que, de la misma forma que se habla de endeudamiento público, también hay que estimar cuáles son los activos públicos y, partiendo de esa base, plantear una mejora en la gestión de los mismos a base de introducir elementos de gestión privada que permitan revalorizar la rentabilidad generada por tales bienes.

En una entrevista con Boston Consulting Group, Dag Detter explica los argumentos centrales del libro:

“Tras la crisis financiera, los gobiernos se han obsesionado por controlar su deuda pública pero, aunque saben cuánto dinero deben, normalmente no saben cuántos activos poseen. Esto es trágico, porque los gobiernos poseen un amplio catálogo de bienes que rara vez movilizan de forma inteligente, de modo que esa riqueza permanece en la sombra y no genera recursos. Por lo general, una ciudad media posee activos cuyo valor oscila entre el 100% y el 200% del PIB. Dos tercios de ese valor suele estar ligado al ámbito inmobiliario: edificios infrautilizados o abandonados, suelo…”

“Hay algunas ciudades que buscan mejorar la gestión de sus activos pero que abordan la transformación de forma poco imaginativa. Por ejemplo, remodelan un parking para aumentar su capacidad pudiendo derribarlo, construir un gran edificio residencial y, de paso, mantener el aparcamiento en las plantas bajas. Eso genera soluciones en materia de vivienda, ofrece oportunidades de desarrollo a promotores del sector inmobiliario y preserva el parking existente”

“Este tipo de proyectos pueden gestionarse a través de holdings empresariales como los que han desarrollado ciudades como Copenhague, donde el desarrollo del Metro se financió transformando viejos cuarteles militares en viviendas o vendiendo suelo vacío para permitir nuevos desarrollos inmobiliarios”

Ambos autores se han especializado en ofrecer servicios de consultoría a aquellas Administraciones que están interesadas en mejorar su gestión de activos. Su trabajo va más allá del espacio económico europeo. En Boston, por ejemplo, detectaron que el parque inmobiliario controlado de una u otra manera por el sector público tiene un valor equivalente al 100% del PIB local, lo que a su vez supone la cuarta parte del valor de todos los activos inmobiliarios de la ciudad.

“En 2016, Boston tenía activos valorados en 3.800 millones de dólares, frente a obligaciones por un monto de 4.600 millones. Si un banquero leyese ese balance, diría que Boston está quebrada. Sin embargo, dentro de esos 3.800 millones se cuentan 1.400 millones vinculados a suelo o activos inmobiliarios que, en caso de quedar sujetos a una gestión de mercado, podrían generar valor por un monto de 55.000 millones, es decir, 39 veces más de lo que nos dice el balance municipal. Y materializando esas rentas, la ciudad puede reducir su deuda pública y dedicar más recursos a otras cuestiones”, explica Detter.

La OCDE ha estimado que el valor de mercado de los activos públicos ronda los 75.000 billones de dólares. Sin embargo, realizar ese valor de mercado requiere cambiar la perspectiva de la gestión y realizar transformaciones inteligentes de la manera en que se emplean los recursos públicos.

En Madrid se han dado algunos pasos interesantes, con desarrollos como la Operación Chamartín, un proyecto de transformación y revalorización del suelo que generará 1.700 millones de euros para las arcas públicas, al tiempo que se crean 95.000 puestos de trabajo permanentes. Al mismo tiempo, esta iniciativa conocida oficialmente como Madrid Nuevo Norte ayudará a que salgan al mercado 10.000 nuevas viviendas y permitirá el desarrollo de nuevos hospitales, colegios, espacios de oficina y estaciones de metro, autobús y ferrocarril.

Los autores del libro creen que los ingresos públicos pueden aumentar por un monto equivalente al 3% del PIB si se introduce este tipo de rebajas, una inyección de recursos vital para reactivar la economía al tiempo que se reducen las obligaciones fiscales con las que lidian los gobiernos, especialmente después del aumento de la deuda provocado por la pandemia del covid-19.

El manejo profesional de los recursos públicos, sujeto a criterios de mercado, combinado con la privatización de algunos de estos activos, aprovechando las oportunidades para la venta que pueden surgir en tiempos convulsos, pueden convertirse en la receta perfecta para aliviar los males fiscales de nuestro tiempo.

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