ESLP vymýšlí zákon: Islandský případ

Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku, jak jsem uvedl ve dvou předchozích článcích, překročil své pravomoci a vymyslel nová práva. Jejím původním a jediným úkolem bylo a je pouze přezkoumávat žádosti občanů ze signatářských zemí Evropské úmluvy o lidských právech a rozhodovat, zda v jejich případech byla porušena práva stanovená Úmluvou. V reakci na nedávnou stížnost sdružení starších švýcarských žen, které se obávají globálního oteplování, ESLP vyložil článek 8 Úmluvy o „právu na respektování soukromého a rodinného života“ tak, že zahrnuje „právo jednotlivců na účinnou ochranu ze strany státních orgánů před závažnými nepříznivými účinky změny klimatu na jejich životy, zdraví, blahobyt a kvalitu života“. Toto nové právo nemá oporu v Úmluvě ani v předchozí praxi (judikatuře) Soudu. V reakci na stížnost Islanďana, který byl před několika lety odsouzen za trestný čin ve třech stupních devíti soudci, z nichž jeden byl jmenován na základě doporučení hodnotící komise, pak ESLP vyložil článek 6 Úmluvy o právu na spravedlivý proces nestrannými soudci tak, že zahrnuje právo odsouzeného zločince na to, aby byl vyslechnut soudci, kteří jsou nejen kvalifikovaní, ale hodnotící komise je považuje za „nejkvalifikovanější“. Jediná soudkyně v jeho případě, kterou hodnotící komise před jejím jmenováním nezařadila na seznam „nejkvalifikovanějších“ uchazečů předložený ministru spravedlnosti, byla přesto výborem uznána za kvalifikovanou, přičemž zákon v takových případech vyžaduje pouze potvrzení jmenování Parlamentem, což se také stalo. Byla tedy zákonným soudcem. Pro toto nové právo opět neexistuje žádný základ v Úmluvě ani v předchozí praxi ESLP (judikatura). Jak ve švýcarském, tak v islandském případě štrasburský soud ignoroval důležitá pravidla, podle nichž by měl fungovat: zásadu subsidiarity, podle níž by se politické otázky měly řešit na co nejbližší nebo místní úrovni, a zásadu volného uvážení, podle níž by každá signatářská země úmluvy měla mít určitou volnost při uplatňování a výkladu jejích článků a protokolů. Zde se budu zabývat jedním příkladem, kdy ESLP nevymyslel právo, ale kdy byl spoluviníkem při vymýšlení zákona, který sloužil k odsouzení nevinné osoby. Soud tak porušil úctyhodnou právní zásadu, že bez zákona není odsouzení, nulla poena sine lege. O tomto případu jsem již psal, ale rád bych využil této příležitosti k jeho shrnutí.

Odepření přístupu k soudům

Žalobcem byl Geir H. Haarde, předseda středopravicové Strany nezávislosti a předseda islandské vlády v letech 2006-2009. Po traumatickém kolapsu celého islandského bankovního sektoru v říjnu 2008 se Geir ujal iniciativy, aby byly příčiny kolapsu vyšetřeny. Byla jmenována zvláštní vyšetřovací komise složená ze soudce Nejvyššího soudu, parlamentního ombudsmana a nově vystudovaného učitele financí. Na rozdíl od podobných výborů ve Spojeném království a Spojených státech amerických vedl SIC své vyšetřování v utajení. Její členové požadovali a získali imunitu vůči případným obviněním, ačkoli islandská ústava stanoví, že každý občan má právo na to, aby o jeho právech a povinnostech rozhodl nezávislý a nestranný soud po spravedlivém procesu a v přiměřené lhůtě. Možným cílům vyšetřování tak byl v podstatě odepřen přístup k soudu.

SIC předložil svou zprávu v dubnu 2010. Konstatovala, že kolaps banky byl důsledkem rychlého růstu bankovního sektoru v několika předchozích letech. Nebylo to však skutečné vysvětlení, ale spíše popis toho, co se stalo. Ve skutečnosti šlo o konstatování, že islandský bankovní sektor padl, protože byl zranitelný, což je trochu jako říct, že kus skla se rozbije, protože sklo je rozbitné. SIC se vážně nezabýval možností, že kolaps islandské banky byl „černou labutí“: nezamýšleným důsledkem neočekávané kombinace několika okolností a rozhodnutí.

Zpětné uplatnění práva

Na základě zákona přijatého o SIC koncem roku 2008, dva měsíce po krachu, ve své zprávě obvinila tři bývalé ministry vlády, včetně Geira H. Haardeho, a čtyři bývalé vysoké úředníky z nedbalosti v několika bodech v průběhu událostí vedoucích ke krachu banky, ačkoli konstatovala, že mezi touto údajnou nedbalostí a samotným krachem nelze prokázat příčinnou souvislost. Jelikož však ministři nebyli obviněni z nedbalosti v tradičním, úzkém právním slova smyslu, ale v novém a mnohem širším slova smyslu, jednalo se o jasný případ retroaktivní aplikace práva.

Státní zastupitelství se rozhodlo nepodat trestní oznámení na čtyři úředníky, které SIC obvinila z nedbalosti. Podle islandských zákonů by však případná obvinění ministrů vlády projednával zvláštní soud pro obžalobu (Landsdomur). Tento soud se skládal z osmi laiků volených parlamentem a sedmi právních odborníků, které jmenoval Nejvyšší soud (pět), okresní soud v Reykjavíku (jeden) a právnická fakulta Islandské univerzity (jeden, profesor ústavního práva). Islandský parlament proto jmenoval zvláštní výbor, který měl zprávu SIC přezkoumat, a zejména rozhodnout, zda nedošlo k případnému pochybení ze strany vládních ministrů. Většina členů parlamentního kontrolního výboru následně doporučila vznést obvinění proti třem ministrům, které SIC obvinil z nedbalosti, a také proti ministru zahraničí, který v letech 2007-2009 vedl jednu ze dvou vládních stran, sociální demokracii.

Obvinění bez vyšetřování

Zatímco většina parlamentního kontrolního výboru přijala pět konkrétních obvinění z nedbalosti uvedených ve zprávě SIC, přidala šesté obvinění, které již SIC zvážil a rozhodl se je nezařadit: že premiér Geir H. Haarde a ostatní ministři vlády nezařadili bankovní krizi na oficiální program zasedání vlády, jak měli učinit podle islandské ústavy, která stanoví, že „důležité státní záležitosti“ by měly být projednávány na zasedáních vlády. Následně Parlament hlasoval odděleně o obviněních vznesených proti čtyřem vládním ministrům, jak je zvykem, pokud někdo požádá o oddělené hlasování o návrhu složeném z více částí; jinak se obvykle hlasuje o jednom návrhu. Všichni členové Strany nezávislosti hlasovali proti obžalobě, všichni členové Hnutí a Levicových zelených hlasovali pro obžalobu všech čtyř ministrů, zatímco Pokroková strana a Strana sociálních demokratů se rozdělily. Výsledkem bylo, že obžalován byl pouze Geir H. Haarde. Další tři ministři byli ušetřeni, jeden ze Strany nezávislosti a dva ze sociální demokracie.

Parlamentní kontrolní výbor neprovedl žádné nezávislé vyšetřování, jak vyžadují islandské zákony v běžných trestních případech. Pouze zopakoval a převzal závěry SIC, ačkoli se podle zákona přijatého po krachu banky týkaly nedbalosti. Výbor navíc přidal šesté obvinění – údajnou nedbalost při zařazování bankovní krize na oficiální program zasedání vlády, aniž by provedl nezávislé šetření, například původního záměru ústavního ustanovení, praxe od roku 1920, kdy bylo toto ustanovení zavedeno, a toho, co se dělo na zasedáních vlády před kolapsem. Poté, co parlament odhlasoval obžalobu Geira H. Haardeho, byl jmenován zvláštní státní zástupce. U soudu bojovala a vyhrála spor o přístup ke všem Geirovým e-mailům z doby, kdy byl předsedou vlády. Vzhledem k tomu, že v těchto e-mailech neshledala nic usvědčujícího, její argumentace před obžalovacím soudem se opírala pouze o zjištění SIC s dodatečným obviněním ze zasedání vlády, aniž by k tomuto obvinění měla jakoukoli podstatnou argumentaci, natož případné reakce obžalovaného na něj.

Nesrovnalosti při jmenování soudců

Je třeba poznamenat, ačkoli se o tom tehdy příliš nemluvilo, že při jmenování některých ze sedmi právních expertů v impeachmentovém soudu došlo k několika nesrovnalostem. Nejprve se stalo, že jeden ze soudců Nejvyššího soudu byl ženatý s profesorkou ústavního práva na Islandské univerzitě a oba nemohli být členy soudu. Zdá se, že se mezi sebou dohodli, že službu bude vykonávat soudce Nejvyššího soudu a že jeho manželka povolá náhradníka z právnické fakulty. Předseda impeachmentového soudu však v tomto smyslu neučinil žádné formální rozhodnutí. Za druhé, když byl zástupce okresního soudu v Reykjavíku v průběhu procesu jmenován do Nejvyššího soudu, z případu odstoupil, zatímco islandská právní tradice je taková, že případy až do jejich ukončení řeší stejní soudci. Například náhradní soudce z právnické fakulty nadále působil u obžalovacího soudu, ačkoli byl v průběhu procesu jmenován i do Nejvyššího soudu. Ani v jednom případě nebylo předsedou Soudního dvora vydáno formální rozhodnutí.

Za třetí, a to je možná nejdůležitější, jeden ze soudců impeachmentového soudu, Eirikur Tomasson, byl v mládí tvrdým politickým odpůrcem Geira H. Haardeho. Byl předsedou Mladých pokrokářů a politickým asistentem ministra spravedlnosti za Pokrokovou stranu, zatímco Geir byl předsedou Mladých nezávislých a politickým asistentem ministra financí za Stranu nezávislosti. Eirikur, tehdejší profesor práva na Islandské univerzitě, byl také jedním z uchazečů o místo soudce Nejvyššího soudu v roce 2004. Když se ministr spravedlnosti odvolal, byl jmenováním pověřen Geir, tehdejší ministr financí, který jmenoval dalšího uchazeče, známého advokáta, s odvoláním na nedávné doporučení Nejvyššího soudu, že je zapotřebí více advokátů u soudu. Eirikur veřejně neskrýval svůj hněv nad tím, že ho obešli.

Existoval ještě jeden důvod, proč pochybovat o Eirikurově nestrannosti. Svou profesuru si doplňoval prací na částečný úvazek jako manažer Islandské společnosti pro práva skladatelů, která vybírala autorské poplatky za provozování hudby a následně je vyplácela držitelům práv. Většinu značných aktiv Společnosti držel ve fondech peněžního trhu, které na rozdíl od bankovních vkladů nebyly garantovány zákonem. Když Geir jako předseda vlády navrhl během krachu bank v roce 2008 zákon, podle něhož měli vkladatelé přednostní nárok na bankovní aktiva, Eirikur to veřejně odsoudil jako krádež ostatních věřitelů bank (včetně investorů do fondů peněžního trhu, jako je jeho Společnost). Když byl Eirikur Tomasson veřejně dotázán, zda je schopen soudit svého dávného politického rivala, odpověděl, že v tom nevidí žádný problém. Geir se rozhodl neřešit svou kompetenci v případu, pravděpodobně proto, že očekával, že bude zproštěn viny ve všech bodech obžaloby.

Odsouzení bez zákona

Impeachmentový soud vynesl rozsudek v dubnu 2012. Předtím jednomyslně zamítl dvě obvinění proti Geiru H. Haardemu a nyní ho jednomyslně zprostil tří obvinění. Všech těchto pět obvinění bylo založeno na zpětném obvinění ze strany SIC z nedbalosti. Impeachmentový soud se rozdělil v šestém bodě obžaloby, podle kterého Geir zanedbal ústavní povinnost zařadit bankovní krizi na oficiální program zasedání vlády. Devět z patnácti soudců hlasovalo pro odsouzení za toto obvinění, ale bez jakéhokoli trestu a s tím, že veškeré soudní náklady budou připsány státu. Šest soudců hlasovalo pro osvobozující rozsudek s tím, že ústavní ustanovení o zasedání vlády bylo zavedeno v roce 1920, kdy byl Island monarchií v personální unii s dánským králem, který sídlil v Kodani. Předseda vlády obvykle dvakrát ročně odjížděl sám do Kodaně na zasedání Státní rady, kde král formálně schvaloval zákony a důležité vládní akty. Toto ustanovení bylo zavedeno proto, aby měl předseda vlády řádný mandát od svých kolegů. Po vzniku republiky by se toto ustanovení mělo podle menšiny vykládat tak, že se týká záležitostí, které vyžadují formální souhlas prezidenta ve Státní radě. Nikdy se nějakým záhadným způsobem neproměnilo v obecnou ústavní povinnost zařazovat všechny důležité státní záležitosti na formální program zasedání vlády. Několik ministrů Geirovy vlády před soudem pro obžalobu také vypovědělo, že se o bankovní krizi často hovořilo na schůzích vlády, ale do zápisu o nich nebylo nic zapsáno, protože šlo o citlivá témata.

Ačkoli byl Geir H. Haarde zproštěn všech důležitých obvinění, těžko se smiřoval s odsouzením za poněkud zvláštní obvinění, že nezařadil bankovní krizi na formální program zasedání vlády. Proto se obrátil na Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku s tím, že mu nebylo přiznáno právo na spravedlivý proces podle Úmluvy. Podle něj byla porušena zásada, že bez zákona není trestu, neboť žádný zákon nestanoví obecnou povinnost premiéra zařadit všechny důležité záležitosti na formální program zasedání vlády. Štrasburský soud se rozhodl případ projednat. Krátce poté, koncem roku 2013, byl však islandským soudcem u štrasburského soudu jmenován Robert Spano, blízký přítel a spojenec některých soudců z většiny impeachmentového soudu a dvou ze tří členů SIC, rovněž známý levicový odpůrce Geirovy Strany nezávislosti. Byl pracovitý, ctižádostivý a příjemný a brzy se stal dominantní silou dvora. Formálně se z Haardeho případu odvolal, protože v této věci radil parlamentnímu kontrolnímu výboru a veřejně hájil většinový názor impeachmentového soudu. Uplynuly čtyři dlouhé roky. Rozhodnutí štrasburského soudu bylo vydáno až koncem roku 2017. Zopakoval Spanův předchozí názor, že Haardeho práva nebyla porušena, neboť trestný čin, za který byl odsouzen, byl dostatečně právně definován. To však bylo z výše uvedených důvodů méně pravděpodobné.

Neužívat výhodu pochybností

Výklad ústavního ustanovení, na němž většina založila své odsouzení, byl přinejmenším pochybný, zatímco všechny pochybnosti měly být rozhodnuty ve prospěch Geira H. Haardeho. Mnoho ministrů vlády navíc vypovědělo, že o bankovní krizi se často neformálně diskutovalo na schůzích vlády. Některé důležité státní záležitosti se na schůzích vlády opět neprojednávaly. Jedním z příkladů byla revize smlouvy o obraně mezi Islandem a Spojenými státy z roku 1956. Ve vládě byl člen politické strany s vazbami na Sovětský svaz a jeho kolegové ho vyloučili z citlivých diskusí o zahraničních záležitostech. Dalším příkladem bylo společné prohlášení islandského premiéra a ministra zahraničí z roku 2003 na podporu vojenské akce Spojených států a dalších západních mocností v Iráku. Poslední příklad byl obzvláště zajímavý, protože jeden ze soudců většiny impeachmentového soudu, tehdejší profesor práva Eirikur Tomasson, ve své zprávě tvrdil, že dva vládní ministři nejednali nesprávně, když se před oznámením podpory neporadili se svými kolegy.

Geir H. Haarde byl zřejmě přesvědčen, že případ proti němu bude posouzen výhradně po právní stránce, a to jak islandským impeachmentovým soudem, tak Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku. Proto se nezabýval výběrovým řízením ani individuální způsobilostí soudců Impeachment Court. Koncem roku 2016 však vyšlo najevo, že tři z většiny soudců, kteří Geira odsoudili, a všichni z Nejvyššího soudu, vlastnili významné podíly v bankách, které v roce 2008 zkrachovaly. Geirovo rozhodnutí v roce 2008 nepokoušet se o záchranu bank a místo toho stanovit vkladatele jako přednostní zájemce o aktiva bank mělo přímý dopad na akcionáře, včetně těchto tří soudců. Tato skutečnost se stala známou ještě před vydáním rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, ale zřejmě jej neovlivnila. Jediný disentující soudce štrasburského soudu, Polák Krzysztof Wojtyczek, však přijal argument, že většina impeachmentového soudu vyložila ústavní ustanovení o schůzích vlády více, než bylo vhodné. Nikde nespatřoval ústavní povinnost předsedy vlády konat zasedání vlády o všech důležitých státních záležitostech. Proto byla porušena zásada, že nelze odsoudit bez zákona.

Je třeba také zmínit, že ve své nedávné islandské knize o impeachmentu Geira H. Haardeho jsem odhalil článek, který Eirikur Tomasson zveřejnil na internetu bezprostředně po krachu banky, v únoru 2009, a v němž vinu za něj přičítá zneužití výkonné moci. Tento článek krátce nato z internetu zmizel a v době, kdy se Eirikur stal soudcem Impeachment Court, o něm nebylo nic známo. To by jistě zpochybnilo jeho způsobilost být soudcem hlavního držitele výkonné moci před a během krachu banky, islandského premiéra.

Byl vynalezen zákon

V případě Geira H. Haardeho ESLP, pravděpodobně pod zhoubným vlivem Roberta Spana, přijal nevěrohodný závěr většiny islandského impeachmentového soudu, že existuje jasná ústavní povinnost předsedy vlády zařadit všechny „důležité státní záležitosti“ na formální program zasedání vlády. Stejně jako většina obžalovacího soudu tak ignoroval původní záměr ústavního ustanovení o schůzích vlády, obtížnost smysluplného vymezení „důležitých záležitostí“, svědectví několika ministrů Geirovy vlády, že bankovní krize byla na schůzích vlády často neformálně projednávána, citlivost všech informací o vážných finančních problémech islandských bank (které by se v případě, že by byly známy, změnily v sebenaplňující se proroctví o jejich krachu) a precedenty, kdy byla rozhodnutí v „důležitých státních záležitostech“ přijímána bez konzultace s celým kabinetem, a to skutečně z důvodu jejich citlivé povahy. Zákon byl vynalezen, nikoli nalezen.

Různé motivy

Jednalo se o výjimečný případ. Domnívám se, že motivy jeho hlavních představitelů byly mnohostranné. Zvláštní vyšetřovací komise (SIC) byla ovlivněna celonárodním traumatem způsobeným krachem banky. Mnoho Islanďanů bylo přesvědčeno, že před kolapsem byly spáchány závažné zločiny, a vůbec neuvažovali o tom, že by se mohlo jednat o nechtěný důsledek několika okolností a rozhodnutí. Když SIC nenašel důkazy o tom, že by se vyšetřovaní ministři nebo vysocí úředníci dopustili nějakého trestného činu, jednoduše vymyslel pravidlo o nedbalosti v širokém slova smyslu, které zpětně aplikoval na období předcházející kolapsu.

Motivy poslanců, kteří hlasovali pro impeachment, byly především politické. Nechtěli, aby dobrá krize přišla vniveč. Byla to příležitost odsoudit po mnoho desetiletí dominantní stranu islandské politiky, Stranu nezávislosti, příležitost označit její vedení za skupinu zločinců.

Motivy soudců většiny obžalovacího soudu se mohly do jisté míry shodovat s motivy SIC: uklidnit veřejné mínění. Téměř jistě si uvědomovali, že Geir H. Haarde se žádného trestného činu nedopustil, ale obávali se dopadu úplného zproštění viny: proto Geira odsoudili na základě banálního obvinění, bez jakéhokoli trestu a připsání všech nákladů státu. Byl to co nejmírnější rozsudek, pokud vůbec nějaký mohl být. Soudci Geirovým žalobcům hodili kost.

Někteří soudci však možná chtěli vedení Strany nezávislosti jemně připomenout, že není rozumné ignorovat jejich doporučení ohledně jmenování soudců. Nebylo žádným tajemstvím, že na Islandu již dlouho probíhal boj o pravomoc jmenovat soudce. Stávající soudci chtěli zajistit, aby si nové soudce, své budoucí kolegy, vybírali sami, a nikoli ministr spravedlnosti. Geir vyvolal jejich hněv v roce 2004, když se při jmenování soudce Nejvyššího soudu postavil proti jejich doporučením.

Třetím motivem bylo pravděpodobně to, že někteří soudci Obžalovacího soudu vlastnili významné podíly v padlých bankách a vadilo jim, že se Geir rozhodl nepokoušet se banky zachránit, ale raději je dát do likvidace a upřednostnit vkladatele před ostatními věřiteli bank.

Čtvrtý motiv byl pravděpodobně politický. Všech osm soudců zvolených Parlamentem hlasovalo striktně podle stranického klíče, čtyři levicoví soudci byli pro odsouzení a čtyři středopravicoví pro osvobození. Zatímco většina ze sedmi právních expertů v impeachmentovém soudu byla pravděpodobně politicky umírněná, Eirikur Tomasson byl v politice aktivní jako soupeř Geira H. Haardeho.

Králíci z klobouku

Možná by to nemělo být překvapivé. Krach islandské banky v roce 2008 byl národním traumatem. V některých lidech to probudilo to nejlepší, v jiných to nejhorší. Nouzový zákon, který Geir H. Haarde navrhl na počátku bankovního kolapsu, omezil vládní závazky a zachránil zemi před finanční katastrofou. Ekonomika se brzy zotavila. Skutečně překvapivé však bylo, že štrasburští soudci přijali právní manévry většiny v Impeachment Court. Tito soudci vypadali jako profesionální kouzelníci v cirkuse, kteří místo králíků obratně vytahují z klobouku nová práva a nové zákony. To by možná bylo zábavné, kdyby to nemělo negativní dopad na občany signatářských zemí Evropské úmluvy o lidských právech. Uzurpování pravomocí ESLP v jednom případu za druhým může mít vážné politické důsledky. Důvěra v tuto instituci pomalu upadá.