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- Introducción:
El supuesto principio de primacía del Derecho de la Unión Europea sobre todas las leyes de sus Estados miembros reza así: En caso de contradicción entre una disposición nacional y un instrumento vinculante de la UE, ya sea reglamento, directiva o decisión, prevalecerán estos últimos.
Dicho principio, inventado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia Costa/ENEL de 1964, ha sido cuestionado recientemente por el Tribunal Constitucional Federal alemán en su sentencia Weiss de 5 de mayo de 2020.
No profundizaremos en los hechos subyacentes a esta sentencia, pues ya los hemos tratado en un artículo anterior, sino que analizaremos el razonamiento jurídico concebido por el Tribunal de Karlsruhe. En particular, abordaremos en qué medida considera válido el principio de primacía y, en caso afirmativo, cuál sería su alcance para un Estado miembro como Alemania.
- Afirmaciones preliminares sobre la primacía nacional:
Ya en su primera declaración jurídica sobre la admisibilidad del recurso de inconstitucionalidad, los ocho magistrados alemanes recuerdan que tienen competencia para verificar si las autoridades de su nación«respetan los límites impuestos por la Constitución en relación con la pertenencia de Alemania a la Unión Europea».
Esta referencia a los límites impuestos por la Constitución de un Estado miembro a lo que implica su pertenencia a la Unión Europea ya muestra que el Derecho de este último no opera con primacía sobre el primero; al contrario, existe una disposición nacional -en este caso, la Constitución de Bonn o Grundgesetz (Ley Fundamental) de 1949- que impone límites que operan necesariamente, es decir, en primera instancia o con la cualidad de primacía, por tanto, en nombre del Derecho nacional.
En su segunda declaración jurídica, el Tribunal Constitucional alemán transmite otro razonamiento sobre el principio de primacía, esta vez en relación con el Banco Central de la República Federal, el Bundesbank o Banco Federal: «(…) el Bundesbank no podrá participar en actos de instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea que impliquen actos ultra vires o vulneren la identidad constitucional garantizada en el apartado 3 del artículo 79 de la Constitución«.
En otras palabras, ninguna institución alemana, incluido el Banco Central, puede llevar a cabo actos que vulneren esta identidad constitucional nacional, aunque hayan sido decididos por entidades pertenecientes a la Unión Europea en aplicación del Derecho de la Unión. De ello se deduce que dicho Derecho no tiene primacía alguna sobre una identidad constitucional nacional, que por tanto opera en primer lugar o con primacía.
- Primacía del Derecho alemán establecido a nivel nacional:
Entrando ya en su razonamiento jurídico sobre el fondo del asunto, el Tribunal Constitucional Federal desarrolla una primera consideración sobre lo que implica el derecho de sufragio conferido a los alemanes a la hora de elegir a sus miembros representativos en el Bundestag, la cámara baja de la República creada en 1949.
Los jueces de Karlsruhe afirman que este derecho «no se limita a una legitimación formal del poder en favor del Estado (federal). El derecho de los ciudadanos a la autodeterminación democrática también se aplica en el contexto de la integración europea. En el ámbito de aplicación del artículo 23.1 de la Constitución, protege contra un abuso manifiesto y estructuralmente significativo de sus competencias por parte de las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea. También confiere protección cuando los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea exceden los límites contenidos en los principios proclamados por los artículos 1 y 20 de la Ley Fundamental, que el artículo 79.3 de la Ley Fundamental declara inviolables.»
Nos interesa especialmente esta última frase, en relación con el inicio de la argumentación. El derecho de voto de los alemanes a la hora de elegir a sus principales diputados nacionales les protege contra actos de entidades de la Unión que pudieran contravenir lo dispuesto en dos artículos de su Constitución, aunque tales actos pudieran ser válidos con arreglo al Derecho de la Unión Europea.
De hecho, a través de la segunda frase del apartado, el Tribunal Constitucional alemán niega que la integración europea de Alemania implique que el Derecho de la Unión anule la«autodeterminación democrática» de los nacionales alemanes, manifestada principalmente a través de su derecho a elegir a los miembros del Bundestag, pero sin limitarse formalmente a ello.
Esto es un pilar en el juicio. Incluso después de la integración de Alemania en la Unión Europea, el principal órgano del poder legislativo representa la «autodeterminación democrática» de sus nacionales; y no de manera puramente formal, sino que el despliegue material de sus competencias, esencialmente el derecho nacional, goza de una preeminencia significativa sobre el producto de las instituciones, órganos, oficinas y agencias de la Unión Europea.
Por lo tanto, el derecho nacional manifestado como derecho derivado de la acción del Bundestag no cede necesariamente ante el procedente de las entidades europeas. Se destruye así el contenido de la pretendida primacía del Derecho europeo en Costa/ENEL, así como toda su descendencia jurisprudencial y doctrinal de la UE.
Incluso si las entidades europeas no abusaran de sus competencias, como afirman explícitamente los magistrados alemanes, hay ámbitos del Derecho nacional a los que corresponde la primacía, ya que así lo establece la Constitución nacional.
Por supuesto, analizaremos los dos preceptos constitucionales que crean ese predominio nacional sobre el ámbito de la UE. Pero, sobre todo, el lector debe observar que esta primacía del Derecho nacional está declarada por dos instancias nacionales, a saber, el poder constituyente alemán de la República Federal expresado en su Ley Fundamental, y la jurisprudencia constitucional declarada en Karlsruhe.
- Primacía en favor de una parte significativa del Derecho nacional:
Cuando el Tribunal Constitucional Federal alemán define los ámbitos en los que, incluso sin abuso por parte de entidades de la UE, el Derecho alemán goza de un estatuto de primacía sobre el Derecho europeo, se refiere a dos preceptos de la Grundgesetz de Bonn, a saber, los artículos 1 y 20.
El artículo 1 proclama brevemente el respeto y la protección de la dignidad humana y el reconocimiento de los derechos humanos que de ella se derivan.
Las implicaciones de tal proclamación son, por supuesto, muy relevantes, aunque no puedan desarrollarse más aquí. Sin embargo, sí es importante señalar que, gracias al tercer párrafo del mismo artículo, el constituyente republicano extiende a los artículos 2 a 19 el deber de conducta en nombre de los tres poderes del Estado -legislativo, ejecutivo y judicial-; lo que en realidad implica la primacía de una parte muy significativa de la Constitución alemana sobre el Derecho europeo.
Es decir, sobre todas y cada una de las cuestiones que se refieren a la protección o el desarrollo de cualquiera de los derechos fundamentales previstos en la Ley Fundamental alemana. El lector comprenderá lo que esto implica desde un punto de vista objetivo (más adelante también nos referiremos a sus implicaciones subjetivas).
Siempre que se trate de una de las dieciocho disposiciones sobre derechos fundamentales enumeradas en esta primera sección de la Ley Fundamental de Bonn, la nación alemana puede invocar la primacía de sus disposiciones sobre las procedentes de las instituciones de la Unión Europea que se ocupan de los mismos temas.
Libre desarrollo de la personalidad, de la vida y de la integridad física; igualdad; libertad de creencias, de conciencia, religiosa e ideológica, de culto y de participación en el ejército; libertad de expresión y de prensa, derecho al honor, libertad de enseñanza; protección del matrimonio y de la familia, derecho y deber de cuidar y educar a los hijos; derecho de reunión pacífica; derecho de asociación; secreto de las comunicaciones; libertad de circulación y residencia; derecho a elegir libremente la profesión; inviolabilidad del domicilio; derecho a la propiedad y a la herencia; nacionalidad y prohibición de extradición; derecho de asilo; derecho de petición; y todo lo relativo a la regulación de las restricciones a estos derechos fundamentales – para cada una de estas cuestiones, la legislación alemana prevalece sobre la legislación de la Unión Europea.
En cuanto al artículo 20, describe brevemente los fundamentos de la República Federal de Alemania y el derecho de resistencia, que, por tanto, también prevalecen sobre cualquier instrumento jurídico procedente de la Unión supranacional.
Esto significa, en primer lugar, que el carácter federal, democrático y social de la República establecida en 1949 no puede verse afectado por ningún instrumento jurídico de la UE. La afectación de cualquiera de los derechos de los estados federales, la regulación de cualquier elemento o procedimiento democrático, y la extraordinaria amplitud de la esfera social, todo ello puede considerarse preponderante cuando se regula nacionalmente sobre cualquier consideración europea.
Pero aún no hemos terminado con las implicaciones derivadas de la primacía del artículo 20: las determinaciones electorales y el estatus de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial también están protegidos a nivel nacional contra cualquier riesgo de supremacía de la UE. Es inevitable, llegados a este punto, recordar la actual disputa entre las autoridades de Bruselas y el gobierno polaco, en relación con la estructura de su poder judicial.
El alcance y la importancia de todos estos ámbitos, en los que, según la decisión del Tribunal Constitucional Federal, el Derecho europeo no prevalece sobre el Derecho alemán, no escaparán al lector.
Sin embargo, esto no sólo significa que la legislación nacional prevalezca sobre la de la UE en todos esos ámbitos. Además, el párrafo tercero del artículo 1 exige que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del Estado miembro garanticen el carácter vinculante de cualquier disposición nacional que regule los citados derechos fundamentales; de lo que también se deriva una preponderancia subjetiva de los órganos nacionales que intervienen en dicha regulación sobre las instituciones comunitarias de Bruselas.
Por último, si las disposiciones constitucionales están investidas de primacía sobre cualquier forma de Derecho europeo, se deduce que el Tribunal Constitucional, órgano encargado de interpretar dichos preceptos superiores, también debe prevalecer a su vez sobre cualquier institución, órgano, oficina o agencia de la Unión Europea, incluido su Tribunal de Justicia. Aun así, si ni el gabinete del Sr. Scholz ni la Comisión de la Sra. Von der Leyen desean reconocerlo.
[To be continued]
Jorge Martínez y Miguel Toledano son asesores de la
Conservadores y Reformistas Europeos (ECR)