NADREĐENOST NJEMAČKOG PRAVA NAD PRAVOM EUROPSKE UNIJE (I)

1. Uvod:

Navodno načelo nadređenosti prava Europske unije nad svim zakonima njezinih država članica glasi: U slučaju proturječnosti između nacionalne odredbe i obvezujućeg instrumenta EU-a, bez obzira na to jesu li propise, direktive ili odluke, oni će prevladati.

Takvo načelo, koje je Sud Europske unije izmislio u svojoj odluci Costa/ENEL iz 1964., njemački Savezni ustavni sud nedavno je doveo u pitanje u svojoj presudi Weiss od 5. svibnja 2020.

Nećemo se baviti činjenicama na kojima se temelji ova presuda, kao što smo o njima već raspravljali u prethodnom članku, već analizirati pravno obrazloženje koje je osmislio Sud u Karlsruheu. Posebno ćemo se osvrnuti na to u kojoj mjeri smatra da je načelo nadređenosti valjano i, ako jest, kakvo bi bilo njegovo područje primjene za državu članicu kao što je Njemačka.

2. Preliminarne tvrdnje o nacionalnom primatu:

Već u svojoj prvoj pravnoj izjavi o dopuštenosti ustavnog osporavanja, osam njemačkih sudaca podsjeća da su nadležni za provjeru poštuju li vlasti njihove nacije “granice nametnute Ustavom u pogledu članstva Njemačke u Europskoj uniji“.

To upućivanje na ograničenja nametnuta Ustavom države članice o tome što podrazumijeva njezino članstvo u Europskoj uniji već pokazuje da njezino pravo ne djeluje s primatom nad prvim; naprotiv, postoji nacionalna odredba – u ovom slučaju Bonski ustav ili Grundgesetz (Temeljni zakon) iz 1949. – koji nameće ograničenja koja nužno djeluju, tj.

U svojoj drugoj pravnoj izjavi njemački Ustavni sud prenosi daljnje obrazloženje načela prvenstva, ovaj put u vezi s Centralnom bankom Savezne Republike, Bundesbank ili Savezna banka: “(…) Bundesbank ne smije sudjelovati u aktima institucija, tijela, ureda ili agencija Europske unije koji uključuju djela ultra vires ili krše ustavni identitet zajamčen člankom 79. stavkom 3.“.

Drugim riječima, nijedna njemačka institucija, uključujući Središnju banku, ne može provoditi radnje kojima se krši taj nacionalni ustavni identitet, čak i ako su o njima odlučivali subjekti koji pripadaju Europskoj uniji u primjeni prava Unije. Iz toga slijedi da takav zakon nema nikakav primat nad nacionalnim ustavnim identitetom, koji stoga djeluje na prvom mjestu ili s primatom.

3. Nadređenost njemačkog prava utvrđena na nacionalnoj razini:

Ulazeći sada u svoje pravno obrazloženje o meritumu, Savezni ustavni sud razvija prvo razmatranje onoga što pravo glasa koje je dalo Nijemcima podrazumijeva pri izboru njihovih reprezentativnih članova u Bundestagu, donjem domu Republike osnovanom 1949. godine.

Karlsruhe suci navode da je to pravo “nije ograničeno na formalno legitimiranje vlasti u korist (savezne) države. Pravo građana na demokratsko samoodređenje primjenjuje se i u kontekstu europskih integracija. U okviru primjene članka 23.1. Ustava štiti od očite i strukturno značajne zlouporabe svojih ovlasti od strane institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije. Također pruža zaštitu kada akti institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije prelaze ograničenja sadržana u načelima koja su proglašena člancima 1. i 20.”

Posebno nas zanima ova posljednja rečenica, u vezi s početkom argumentacije. Pravo Nijemaca na glasovanje pri izboru svojih glavnih nacionalnih zastupnika u Parlamentu štiti ih od akata subjekata Unije koji bi mogli biti u suprotnosti s odredbama dvaju članaka njihova Ustava, iako bi takvi akti mogli biti valjani u skladu s pravom Europske unije.

Naime, drugim rečenicama stavka njemački Ustavni sud poriče da će europska integracija Njemačke podrazumijevati pravo Unije kojim se nadjačava “demokratsko samoodređenje” njemačkih državljana, koje se prvenstveno očituje kroz njihovo pravo na izbor članova Bundestaga , ali nije formalno ograničeno na to.

Ovo je stup u presudi. Čak i nakon integracije Njemačke u Europsku uniju, glavno tijelo zakonodavne grane predstavlja “demokratsko samoodređenje” njezinih državljana; i to ne isključivo formalno, već i materijalno raspoređivanje njegovih nadležnosti, u osnovi nacionalnog prava, ima znatnu prednost nad proizvodom institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije.

Stoga nacionalno pravo koje se očituje kao pravo koje proizlazi iz djelovanja Bundestaga ne mora nužno popustiti onome koje dolazi od europskih subjekata. Stoga se uništava sadržaj navodnog nadređenosti europskog prava u skladu s Costom/ENEL-om , kao i svi njegovi pravni i doktrinarni potomci EU-a.

Čak i ako europski subjekti nisu zloupotrebljavali svoju nadležnost, kao što njemački suci izričito navode, postoje područja nacionalnog prava koja imaju primat, jer je to utvrdio nacionalni ustav.

Naravno, analizirat ćemo dva ustavna propisa kojima se stvara takva nacionalna prevlast nad sferom EU-a. No, prije svega, čitatelj treba napomenuti da je taj primat nacionalnog prava proglašen dvjema nacionalnim instancama, a to su njemačka konstitutivna vlast Savezne Republike izražena u njenom Temeljnom zakonu i ustavna sudska praksa kako je proglašena u Karlsruheu.

4. Prvenstvo u korist znatnog dijela nacionalnog prava:

Kada njemački Savezni ustavni sud definira područja u kojima, čak i bez zlouporabe od strane subjekata EU-a, njemačko pravo ima status nadređenosti nad europskim pravom, odnosi se na dva pravila u Bonn Grundgesetzu, odnosno na članke 1. i 20.

U članku 1. ukratko se proglašava poštovanje i zaštita ljudskog dostojanstva i priznavanje ljudskih prava koja iz toga proizlaze.

Implikacije takvog proglasa su, naravno, vrlo relevantne, iako se ovdje ne mogu dalje razvijati. Međutim, doista je važno istaknuti da zahvaljujući trećem stavku istog članka republikanska sastavnica proširuje na članke od 2. do 19. dužnost ponašanja u ime triju grana vlasti – zakonodavne, izvršne i sudske -; što zapravo podrazumijeva primat vrlo značajnog dijela njemačkog ustava nad europskim pravom.

To jest, o svim pitanjima koja se odnose na zaštitu ili razvoj bilo kojih temeljnih prava kako je predviđeno njemačkim Temeljnim zakonom. Čitatelj će shvatiti što to podrazumijeva s objektivnog stajališta (u nastavku ćemo se osvrnuti i na njegove subjektivne implikacije).

Sve dok se radi o jednoj od osamnaest odredbi o temeljnom pravu navedenoj u ovom prvom odjeljku Bonskog temeljnog zakona, njemačka se nacija može pozvati na primat svojih odredbi nad onima koje dolaze iz institucija Europske unije koje se bave istim temama.

Slobodan razvoj osobnosti, života i fizičkog integriteta; jednakost; slobodu uvjerenja, savjesti, vjerske i ideološke slobode, slobodu štovanja i sudjelovanje u vojsci; sloboda govora i tiska, pravo na čast, sloboda obrazovanja; zaštita braka i obitelji, prava i dužnosti skrbi i obrazovanja djece; pravo na mirno okupljanje; pravo na udruživanje; tajnost komunikacija; sloboda kretanja i boravka; pravo na slobodan izbor profesije; nepovredivost doma; pravo na vlasništvo i nasljedstvo; državljanstvo i zabrana izručenja; pravo na azil; pravo na podnošenje peticije; i sva pitanja koja se odnose na reguliranje ograničenja tih temeljnih prava – za svako od tih pitanja njemačko pravo ima prednost pred pravom Europske unije.

Što se tiče članka 20., u njemu su ukratko opisani temelji Savezne Republike Njemačke i pravo otpora, koji stoga imaju prednost pred svim pravnim instrumentima koji dolaze iz nadnacionalne Unije.

To prvo znači da nijedan pravni instrument EU-a ne može utjecati na savezni, demokratski i socijalni karakter Republike uspostavljen 1949. Učinak na bilo koje od prava saveznih država, reguliranje bilo kakvih demokratskih elemenata ili postupaka i izvanredna širina društvene sfere, sve se to može smatrati prevladavajućim kada je nacionalno regulirano nad bilo kojim europskim razmatranjem.

Međutim, još nismo završili s posljedicama koje proizlaze iz nadređenosti članka 20.: izborne odluke i status zakonodavne, izvršne i pravosudne vlasti također su zaštićeni na nacionalnoj razini od bilo kakvog rizika od prevlasti EU-a. U ovom trenutku neizbježno je podsjetiti na trenutačni spor između vlasti u Bruxellesu i poljske vlade u vezi sa strukturom njezina pravosuđa.

Opseg i važnost svih tih područja, u kojima, prema odluci Saveznog ustavnog suda, europsko pravo nema prednost nad njemačkim pravom, neće pobjeći čitatelju.

Međutim, to ne znači samo da nacionalno pravo ima prednost pred pravom EU-a u svim takvim područjima. Nadalje, člankom 1. trećim stavkom zahtijeva se od zakonodavnih, izvršnih i sudskih ovlasti države članice da osiguraju da je svaka nacionalna odredba kojom se uređuju navedena temeljna prava obvezujuća; iz koje proizlazi i subjektivna prevlast nacionalnih tijela koja interveniraju u takvu regulativu nad institucijama EU-a u Bruxellesu.

Naposljetku, ako ustavne odredbe imaju prvenstvo nad bilo kojim oblikom europskog prava, proizlazi da bi Ustavni sud, tijelo nadležno za tumačenje takvih nadređenih propisa, također trebao imati prednost nad bilo kojom institucijom, tijelom, uredom ili agencijom Europske unije, uključujući njezin Sud. Čak i tako, ako ni kabinet g. Scholza ni Komisija gđe Von der Leyen to ne žele priznati.

[To be continued]

Jorge Martinez i Miguel Toledano su savjetnici za

Europski konzervativci i reformisti (ECR)