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- Introduzione:
Il presunto principio del primato del diritto dell’Unione europea su tutte le leggi dei suoi Stati membri recita come segue: In caso di contraddizione tra una disposizione nazionale e uno strumento vincolante dell’UE, sia esso un regolamento, una direttiva o una decisione, prevarranno questi ultimi.
Tale principio, inventato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella decisione Costa/ENEL del 1964, è stato recentemente messo in discussione dalla Corte costituzionale federale tedesca nella sentenza Weiss del 5 maggio 2020.
Non ci addentreremo nei fatti alla base di questa sentenza, in quanto ne abbiamo già parlato in un precedente articolo, ma analizzeremo piuttosto il ragionamento giuridico concepito dalla Corte di Karlsruhe. Ci occuperemo in particolare di capire in che misura ritiene valido il principio del primato e, in caso affermativo, quale sarebbe la sua portata per uno Stato membro come la Germania.
- Affermazioni preliminari di primato nazionale:
Già nella loro prima dichiarazione legale sull’ammissibilità del ricorso costituzionale, gli otto magistrati tedeschi ricordano di essere competenti a verificare se le autorità del loro Paese“stanno rispettando i limiti imposti dalla Costituzione per quanto riguarda l’appartenenza della Germania all’Unione Europea“.
Questo riferimento ai limiti imposti dalla Costituzione di uno Stato membro su ciò che comporta la sua appartenenza all’Unione europea dimostra già che il diritto di quest’ultimo non opera con un primato sul primo; al contrario, c’è una disposizione nazionale – in questo caso, la Costituzione di Bonn o la Costituzione di Parigi. Grundgesetz (Legge fondamentale) del 1949 – che impone limiti che operano necessariamente, cioè, in prima istanza o con la qualità di primato, quindi, per conto del diritto nazionale.
Nella sua seconda dichiarazione giuridica, la Corte costituzionale tedesca trasmette un ulteriore ragionamento sul principio del primato, questa volta in relazione alla Banca Centrale della Repubblica Federale, la Bundesbank o Banca Federale: “(…) la Bundesbank non può partecipare ad atti di istituzioni, organi, uffici o agenzie dell’Unione europea che comportino atti ultra vires o violino l’identità costituzionale garantita dall’articolo 79, paragrafo 3, della Costituzione“.
In altre parole, nessuna istituzione tedesca, compresa la Banca Centrale, può compiere atti che violino questa identità costituzionale nazionale, anche se sono stati decisi da enti appartenenti all’Unione Europea in applicazione del diritto dell’Unione. Ne consegue che tale legge non ha alcun primato su un’identità costituzionale nazionale, che quindi opera in primo luogo o con primato.
- Primato del diritto tedesco stabilito a livello nazionale:
Entrando ora nel merito del suo ragionamento giuridico, la Corte Costituzionale Federale sviluppa una prima considerazione su cosa comporti il diritto di voto conferito ai tedeschi per l’elezione dei loro rappresentanti nel Bundestag, la camera bassa della Repubblica istituita nel 1949.
I giudici di Karlsruhe affermano che questo diritto “non si limita a una legittimazione formale del potere a favore dello Stato (federale). Il diritto dei cittadini all’autodeterminazione democratica si applica anche nel contesto dell’integrazione europea. Nell’ambito di applicazione dell’articolo 23.1 della Costituzione, protegge da un abuso manifesto e strutturalmente significativo dei suoi poteri da parte di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’Unione europea. Inoltre, conferisce protezione quando gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione europea superano i limiti contenuti nei principi proclamati dagli articoli 1 e 20 della Legge fondamentale, che l’articolo 79.3 della Legge fondamentale dichiara inviolabili.”
Quest’ultima frase ci interessa particolarmente, in relazione all’inizio dell’argomentazione. Il diritto di voto dei tedeschi per l’elezione dei principali membri del Parlamento nazionale li protegge da atti di entità dell’Unione che potrebbero contravvenire alle disposizioni di due articoli della loro Costituzione, anche se tali atti potrebbero essere validi ai sensi del diritto dell’Unione europea.
Infatti, attraverso la seconda frase del paragrafo, la Corte costituzionale tedesca nega che l’integrazione europea della Germania implichi che il diritto dell’Unione prevalga sull‘”autodeterminazione democratica” dei cittadini tedeschi, che si manifesta principalmente attraverso il loro diritto di eleggere i membri del Bundestag, ma non si limita formalmente a questo.
Questo è un pilastro della sentenza. Anche dopo l’integrazione della Germania nell’Unione Europea, il principale organo del ramo legislativo rappresenta “l’autodeterminazione democratica” dei suoi cittadini; e non in modo puramente formale, ma anche il dispiegamento materiale delle sue competenze, essenzialmente il diritto nazionale, gode di una significativa preminenza rispetto al prodotto di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’Unione Europea.
Pertanto, il diritto nazionale che si manifesta come diritto derivante dall’azione del Bundestag non cede necessariamente il passo a quello proveniente dalle entità europee. Il contenuto del presunto primato del diritto europeo ai sensi di Costa/ENEL viene così distrutto, così come tutta la sua discendenza giurisprudenziale e dottrinale dell’UE.
Anche se le entità europee non abusassero del loro mandato, come affermano esplicitamente i magistrati tedeschi, ci sono aree di diritto nazionale che hanno il primato, come stabilito dalla costituzione nazionale.
Naturalmente analizzeremo i due precetti costituzionali che creano tale predominio nazionale sulla sfera dell’UE. Ma soprattutto, il lettore dovrebbe notare che questo primato del diritto nazionale è dichiarato da due istanze nazionali, ovvero il potere costituente tedesco della Repubblica Federale espresso nella sua Legge fondamentale e la giurisprudenza costituzionale dichiarata a Karlsruhe.
- Primato a favore di una parte significativa del diritto nazionale:
Quando la Corte costituzionale federale tedesca definisce le aree in cui, anche senza abusi da parte di entità dell’UE, il diritto tedesco gode di uno status di supremazia rispetto al diritto europeo, fa riferimento a due precetti del Grundgesetz di Bonn, ovvero gli articoli 1 e 20.
L’articolo 1 proclama brevemente il rispetto e la protezione della dignità umana e il riconoscimento dei diritti umani che ne derivano.
Le implicazioni di una tale proclamazione sono ovviamente molto rilevanti, anche se non possono essere ulteriormente sviluppate in questa sede. Tuttavia, è importante sottolineare che, grazie al terzo paragrafo dello stesso articolo, il costituente repubblicano estende agli articoli da 2 a 19 il dovere di condotta da parte dei tre rami del governo – legislativo, esecutivo e giudiziario -; il che implica di fatto il primato di una parte molto significativa della Costituzione tedesca sul diritto europeo.
Ovvero, su tutte le questioni che si riferiscono alla protezione o allo sviluppo dei diritti fondamentali previsti dalla Legge fondamentale tedesca. Il lettore coglierà ciò che questo comporta da un punto di vista oggettivo (di seguito faremo riferimento anche alle sue implicazioni soggettive).
Finché si tratta di una delle diciotto disposizioni sui diritti fondamentali elencate in questa prima sezione della Legge fondamentale di Bonn, la nazione tedesca può invocare il primato delle sue disposizioni su quelle provenienti dalle istituzioni dell’Unione europea che trattano gli stessi argomenti.
Libero sviluppo della personalità, della vita e dell’integrità fisica; uguaglianza; libertà di credo, di coscienza, di religione e di ideologia, di culto e di partecipazione all’esercito; libertà di parola e di stampa, diritto all’onore, libertà di educazione; tutela del matrimonio e della famiglia, diritto e dovere di cura ed educazione dei figli; diritto di riunione pacifica; diritto di associazione; segreto delle comunicazioni; libertà di circolazione e di residenza; diritto di scegliere liberamente la propria professione; inviolabilità del domicilio; diritto alla proprietà e all’eredità; nazionalità e divieto di estradizione; diritto di asilo; diritto di petizione; e tutte le questioni relative alla regolamentazione delle restrizioni a questi diritti fondamentali – per ognuna di queste questioni, il diritto tedesco prevale sul diritto dell’Unione Europea.
Per quanto riguarda l’articolo 20, esso descrive brevemente i fondamenti della Repubblica Federale di Germania e il diritto di resistenza, che quindi hanno la precedenza su qualsiasi strumento giuridico proveniente dall’Unione sovranazionale.
Ciò significa innanzitutto che il carattere federale, democratico e sociale della Repubblica fondata nel 1949 non può essere intaccato da alcuno strumento giuridico dell’UE. L’effetto su qualsiasi diritto degli Stati federali, la regolamentazione di qualsiasi elemento o procedura democratica e la straordinaria ampiezza della sfera sociale, tutto questo può essere considerato preponderante quando viene regolamentato a livello nazionale rispetto a qualsiasi considerazione europea.
Ma non sono ancora finite le implicazioni derivanti dal primato dell’articolo 20: anche le determinazioni elettorali e lo status dei rami legislativo, esecutivo e giudiziario sono protetti a livello nazionale da qualsiasi rischio di supremazia dell’UE. È inevitabile, a questo punto, ricordare l’attuale disputa tra le autorità di Bruxelles e il governo polacco, in merito alla struttura del suo sistema giudiziario.
Al lettore non sfuggiranno la portata e l’importanza di tutte queste aree, in cui, secondo la decisione della Corte costituzionale federale, il diritto europeo non prevale su quello tedesco.
Tuttavia, ciò non significa solo che il diritto nazionale prevale sul diritto dell’UE in tutti questi ambiti. Inoltre, il terzo paragrafo dell’articolo 1 richiede che i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario dello Stato membro garantiscano che qualsiasi disposizione nazionale che regola i suddetti diritti fondamentali sia vincolante; da ciò deriva anche una preponderanza soggettiva degli organi nazionali che intervengono in tale regolamentazione rispetto alle istituzioni UE di Bruxelles.
Infine, se le disposizioni costituzionali hanno il primato su qualsiasi forma di diritto europeo, ne consegue che la Corte costituzionale, l’organo responsabile dell’interpretazione di tali precetti superiori, dovrebbe a sua volta prevalere su qualsiasi istituzione, organo, ufficio o agenzia dell’Unione europea, compresa la sua Corte di giustizia. Anche così, se né il gabinetto di Scholz né la Commissione della signora Von der Leyen vogliono riconoscerlo.
[To be continued]
Jorge Martinez e Miguel Toledano sono consulenti per il progetto
Conservatori e Riformisti Europei (ECR)